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森林资源资产抵押的风险分析

发表日期:2011-11-28

   《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》下发后,各地方政府为了加快当地林业经济发展,制定了相关的实施意见或配套办法。其目的就是全面推进林权制度改革, 实现林业可持续发展,加强森林保护,鼓励植树造林,提高森林覆盖率。这样,必然会对债权银行处置森林资源资产设置障碍,加上目前林权制度改革还处于试点阶段,国家关于森林资源资产处置的配套法律政策也没有及时到位,以森林资源资产设定抵押作为银行贷款的担保,融资成本较高、风险较大、处置变现难。所以,笔者认为森林资源资产不宜作为银行贷款的抵押担保物。本文将依据我国森林资源资产抵押方面的法律法规和国家的林业政策作以分析。

一、森林资源资产抵押的法律可行性

       森林资源资产抵押是指森林资源资产权利人不转移对森林资源资产的占有,将该资产作为债权担保的行为。我国《担保法》第41条规定,当事人以土地使用权、建筑物、林木、航空器、船舶和车辆、设备等财产抵押的,应办理抵押物登记,抵押合同自登记之日起生效。抵押人以其所有或者依法有权处分的森林、林木和林地使用权作为抵押物申请借款或其他目的的,应以书面形式与抵押权人签订抵押担保合同,并在县级以上地方人民政府林业主管部门办理抵押登记。

(一)可用于抵押的森林资源资产。森林资源资产包括森林、林木和林地使用权。我国《森林法》将森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五大类,可用于抵押的森林资源资产为商品林中的森林、林木和林地使用权。具体包括:(1)用材林、经济林、薪炭林;(2)用材林、经济林、薪炭林的林地使用权和用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权;(3)国务院规定的其他森林、林地和林地使用权。

(二)不得抵押的森林资源资产。不得抵押的森林资源资产包括:(1)生态公益林;(2)权属不清或存在争议的森林、林木和林地使用权;(3)未经依法办理林权登记而取得林权证的森林、林木和林地使用权;(4)属于国防林、名胜古迹、革命纪念地和自然保护区的森林、林木和林地使用权;(5)特种用途林中的母树林、实验林、环境保护林、风景林;(6)以家庭承包形式取得的集体林地使用权;(7)国家规定不得抵押的其他森林、林木和林地使用权。

(三)森林资源资产抵押方面的其他规定。依据我国森林资源资产抵押方面的法律法规和国家的林业政策规定,森林或林木资产不可与其占有范围内的林地使用权相分离而单独抵押;以出让方式取得的国有林场的森林、林木和林地使用权可以设定抵押;经营国家无偿划拨的森林、林木和林地使用权设定抵押,应先办理出让手续,否则抵押无效;农村集体经济组织可以将其未发包的森林、林木和林地使用权设定抵押;以承包形式取得的集体林地使用权不得抵押;国有森林资源资产设定抵押,必须进行评估,在实现抵押权处置国有森林资源资产时,必须再次评估。

二、以森林资源资产进行抵押的林业经营者的权能分析

2004年7月颁布的《森林资源资产抵押登记办法(试行)》确立了林权的物权的法律地位,并赋予了林业经营者对林木的经营权享有流转的权利,而抵押则是森林资源资产流转的主要方式之一。同时,林木的采伐是有严格规定的,以森林资源资产设定抵押应充分考虑和评估其在合同期内能够采伐变现的实际价额,以确保实现担保债权的可行性。

(一)林业经营者对自己所经营的林木究竟有哪些权能?根据民法学原理及有关森林方面的法律法规,林业经营者对自己经营的林木所拥有的是他物权,即具有占有、使用、收益和部分有限处分的权利。就其权能内容来讲是不完整的。不具备完整的处分权,如进行采伐、流转要得到有关的行政许可,要履行有关的行政审批手续。

(二)林业经营者以对林木的何种权能抵押债权银行?是以其林业经营期限内的收益权抵押债权银行的。所谓林业经营者的收益权就是通过采伐林木所取得的收益,对此国家有严格的限制,我国对森林资源实行“限额采伐,指标管理”,即采伐森林要取得采伐许可证。申请林木采伐许可证,申请人必须切实履行下列义务,并经有权部门验收合格后予以核发:(1)在规定的期限内完成林地的植树造林或者林业开发任务;(2)保护森林、林木和林地资源,依法采伐森林、林木,并及时更新造林;(3)搞好护林防火、森林病虫害防治工作,依法保护野生动植物。

三、森林资源资产的抵押登记和评估

(一)森林资源资产的抵押登记。以森林资源资产作抵押,抵押人应当向抵押权人出具县级以上地方人民政府核发的林权证和载有拟抵押森林资源资产的林地类型、坐落位置、四至界址、面积、林种、树种、林龄、蓄积等内容的相关资料供抵押权人审核。抵押人和抵押权人签订抵押合同后,应持以下文件资料向森林资源资产抵押登记部门申请办理抵押登记:(1)森林资源资产抵押登记申请书;(2)抵押人和抵押权人法人证书或个人身份证;(3)抵押合同;(4)林权证;(5)拟抵押森林资源资产的相关资料,包括林地类型、坐落位置、四至界址、面积、林种、树种、林龄、蓄积量等;(6)拟抵押森林资源资产评估报告;(7)抵押登记部门认为应提交的其他文件。抵押合同自登记之日起生效。

(二)森林资源资产抵押的评估。抵押权人要求对拟抵押森林资源资产进行评估的,抵押人经抵押权人同意可以聘请具有森林资源资产评估资质的评估机构和人员对拟作为抵押物的森林资源资产进行评估。截至目前,全国具有资质的森林资源资产评估机构仅20多家。

四、森林资源资产作为抵押物担保银行贷款的风险

森林资源资产抵押权属于担保物权的范畴,同时,又是森林资源资产他项权利的一种,是设立于森林资源资产经营权之上的权利,具有担保物权和森林资源资产的他项权利的双重性质,故森林资源资产经营权的抵押关系不仅要适用担保法的调整,还要适用《森林法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《森林采伐更新法》等有关森林资源法律的调整。然而,现行的森林资源资产抵押制度仍处于雏形发展阶段,许多的规定散见于上述法律之中,存在许多不科学、不完善和矛盾之处,且可操作性差,影响了其功效的发挥。以森林资源资产作为抵押物担保银行贷款时,将会产生以下风险:

(一)信息不对称所产生的风险。债权银行客户调查人员很难全面清楚掌握森林资源资产流转的限制规定。

(二)政策风险。森林资源资产抵押债权银行后,将出现两种情形:一是担保期间,林地被国家建设征用、征收。即使债权银行在抵押合同中约定林地补偿费、安置补助费归债权银行所有也是没有法律效力的,因为按照法律规定,林地补偿费、安置补助费归林地所有权人。二是担保期间,有权部门依据国家政策的调整将该森林列为禁止流转或限制流转的林地,或列为公益生态林,届时债权银行抵押权将被悬空。

(三)地方保护主义阻力。在处置森林资源时,债权银行必然采取再次流转的方式将森林资源整体拍卖,届时将会出现地方政府为了提高当地森林覆盖率,以这样或那样的政策限制为由不予审批流转。如《重庆市森林资源流转管理办法》第25条就明确规定“县级以上林业行政主管部门负责组织国有林地使用权的拍卖和招标工作”。可见,债权银行对作为抵押物的森林资源资产没有独立的处置权。

五、债权银行以“以物抵债”方式接收森林资源资产的风险

如果借款人无力偿还债权银行贷款债务,可能出现债权银行同意以“以物抵债”方式接收森林资源资产,然后再进行流通转让,达到用现金清收不良贷款的目的。这样将可能出现以下风险:

(一)国家政策调整的风险。债权银行接收森林资源资产后,有权部门可依据国家政策的调整将该森林列为禁止流转或限制流转的林地,或列为公益生态林。这样的森林资源资产非但不能流通转让,而且银行还要承担植树造林、防火、防治病虫害、保护野生动植物、接受林业行政主管部门的监督检查等义务。这时,要实现债权,只有采伐出卖林木,而采伐林木必须得到行政许可,手续也很繁琐。

(二)抵押物的损毁、灭失风险。银行没有林业方面的专业技术人员,即使委托经营,风险也较大。如火灾、病虫害等的出现,都可能导致抵押物价值损毁、灭失。
(三)流通转让时,有价无市的市场风险。虽然林木、木材市场发展潜力巨大,供不应求,但是森林资源资产处置却是“烫手的山芋”,采伐、转让都要得到行政许可,履行相关的行政审批手续,这些都给资产的流通转让设置了障碍。
 

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